【背景鏈接】

　　十八大報告提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。

　　【標準表述】

　　我國憲法規(guī)定土地歸國家所有或集體所有。而根據(jù)我國的土地管理法，“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！薄皣覟榱斯怖娴男枰梢砸婪▽ν恋貙嵭姓魇栈蛘哒饔貌⒔o予補償?！爆F(xiàn)行土地制度就是由這兩部法律及其各種實施細則共同規(guī)定的。土地出讓金中的相當(dāng)份額，最后轉(zhuǎn)化為地方政府可支配財力，形成所謂的“土地財政”。

　　一方面，土地財政的形成與地方官員的政績評價體系有關(guān)。發(fā)展經(jīng)濟，見效快的做法是做大投資。而經(jīng)營土地是見效最快的做法。土地開發(fā)帶來大量稅費收入，增加地方財力。土地收入還支撐了城市建設(shè)，進一步提高土地出讓價格。因而，GDP、城市化與地方財政之間形成了環(huán)環(huán)相扣的循環(huán)。

　　另一方面，現(xiàn)行財稅體制在一定程度上強化了土地財政。財權(quán)和財力向上集中，地方事權(quán)與財權(quán)和財力嚴重不匹配，推動了地方政府另行尋找財源。在此驅(qū)使下，地方政府自然沖動開發(fā)，大舉賣地，籌集財政收入。與此同時，一些地方政府將農(nóng)民集體所有土地征用之后，轉(zhuǎn)化城市建設(shè)用地和工業(yè)用地，從中賺取不菲收入，這一過程中往往缺乏對農(nóng)民利益的保護，加大城鄉(xiāng)差距，阻礙城鄉(xiāng)一體化進程。

　　隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市國有土地日益稀缺決定了以農(nóng)村集體建設(shè)用地為主、城市集體土地為輔的集體建設(shè)用地指標必然增加。然而，相對于規(guī)范化、制度化的城市國有土地管理制度，集體建設(shè)用地的確權(quán)、整理、交易及管理等相關(guān)制度尚在摸索之中。

　　目前城鄉(xiāng)分治主要是歷史原因造成的。中國土地問題的解決有賴于統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地制度。實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展就不能再區(qū)分是城市土地還是農(nóng)村土地。但是，現(xiàn)在要一口氣將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋夭⒉蝗菀住Ｒ环矫?，土地供給增加會大幅降低地價，這是各級政府都難以承受的；另一方面，農(nóng)村土地價格迅速上升，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，房地產(chǎn)搶占良田的問題會更突出。因此，制定一個統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地的路線圖非常有必要。

　　首先，要將農(nóng)村土地確權(quán)，保證產(chǎn)權(quán)的明確，有利于集中利用開發(fā)。

　　其次，要掃除農(nóng)地進入市場的障礙，避免低價賣地和低效使用。

　　再次，有必要建立可循環(huán)的土地出讓制度，建立農(nóng)業(yè)用地可以出讓，也可以復(fù)耕的循環(huán)體系。

　　最后，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地要建立在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)之上，要與破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的系列政策調(diào)整同步。

　　城市化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是農(nóng)地改革的重要動力。中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷和動機是為了促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，增加農(nóng)民的收入。在城市化過程中：

　　一方面要把城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)做大、做強，使農(nóng)民進城后能就業(yè)、有活干。

　　另一方面必須廢除一系列有礙于城市化的制度安排。要取消限制使用農(nóng)民工、限制進城農(nóng)民工子女就學(xué)、限制城鄉(xiāng)人口流動等規(guī)定，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，使農(nóng)村勞動力能夠自由選擇職業(yè)。把勞動力市場與土地流轉(zhuǎn)市場結(jié)合起來，以勞動力的有序流動促進土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。城市化不僅是農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化。