專題十一積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化建設
一、時政背景
城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的必然趨勢，是工業(yè)化和現代化的重要標志，是提高人民生活水平的根本途徑。2000年，黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》明確提出要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化。2000-2010年，我國城鎮(zhèn)人口從45906萬人增加到66557萬人，城鎮(zhèn)人口占總人口的比重從36.2％提高到49.7％，這是非常了不起的成就。近幾年農民收入的增長，在很大程度上得益于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的提高。我國是一個發(fā)展中大國，最大的內需在城鎮(zhèn)化，最大的發(fā)展?jié)摿σ苍诔擎?zhèn)化。
近30年來，中國城鎮(zhèn)化水平以年均約1%的速度提升，大大促進了經濟的快速發(fā)展，推動了經濟結構、政治結構、組織結構和社會結構的調整。但與高速發(fā)展的工業(yè)化相比，中國的城鎮(zhèn)化進程明顯滯后。從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程看，大部分國家人均GDP3000美元時，城鎮(zhèn)化水平在60%-65%，而目前中國在46%左右，滯后15-20個百分點。如果在未來10年，中國的城鎮(zhèn)人口比重從現在不到40%，提高到75%，那么，年均社會消費額可以從目前的10萬億元增加到20萬億元，而且年均20萬億元以上的投資規(guī)?？梢跃S持20年。因而，城鎮(zhèn)化是我國經濟發(fā)展的持久動力，將擴大內需與推進城鎮(zhèn)化進程緊密結合起來，可以實現經濟發(fā)展與內需持續(xù)擴大的良性互動。
我國城鎮(zhèn)化蘊含著巨大的內需空間。一是城鎮(zhèn)化可以有效擴大城市消費群體，增加居民消費。二是城鎮(zhèn)化可以提高農村居民消費水平。三是城鎮(zhèn)化可以有力拉動投資需求。城鎮(zhèn)人口的增加，可以帶來城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施建設和房地產開發(fā)等多方面投資需求。由城鎮(zhèn)化帶來的國內市場擴大，不僅對我國經濟發(fā)展具有重要意義，而且其產生的巨大需求，有可能成為我國與主要發(fā)達國家互利合作的重要條件。推進城鎮(zhèn)化既是一項艱巨復雜的任務，也是一個長期過程。推進城鎮(zhèn)化既要積極，也要穩(wěn)妥。要因地制宜，積極探索，努力走出一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路，確保國家的長治久安。
二、我國現階段城鎮(zhèn)化中存在的突出問題和挑戰(zhàn)
現階段城鎮(zhèn)化的問題，主要體現在進城農民的社會保障、社會權益和失地農民的就業(yè)問題。同時，城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護問題也不容忽視。
1.推進進城農民的市民化和解決失地農民的就業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的核心挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化給進城農民帶來了利益和好處，越來越多的農民從農村遷移到城市，生活、醫(yī)療、消費條件都比農村有了很大的改善。但是，只要舊的戶籍制度和福利保障制度的藩籬沒有真正破除，進城的農民工就沒有真正變成城市居民。從目前的情況來看，推進城鎮(zhèn)化最為迫切的任務，就是要解決好農民工問題，推動符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益?，F在講的城鎮(zhèn)居民，還只是統計上的概念。按照國際慣例，在城鎮(zhèn)居住半年以上，就統計為城鎮(zhèn)居民。據估計，現在被統計到城鎮(zhèn)居民的人口中，至少有1.5億是沒有享受到城鎮(zhèn)市民待遇的農民工及其家屬，農業(yè)戶籍人口相當于按現口徑統計的城鎮(zhèn)人口的1/4。
同時，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，征占農村土地的力度越來越大，失地農民的就業(yè)和發(fā)展問題也日益凸顯。如何創(chuàng)造足夠的就業(yè)機會，是讓失地農民得到經濟來源，順利轉變?yōu)槭忻竦暮诵膯栴}。
2.城鎮(zhèn)化用地使我國的耕地保護問題面臨挑戰(zhàn)。相對于巨大的人口規(guī)模，中國耕地資源十分有限。在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)的急劇擴張勢必造成耕地的數量減少，再加上一些地方以非市場化的方式低價征用、高價出讓獲得差價收益，將農用地轉為城市建設用地作為變現建設資金的重要手段，更造成耕地大量被占用和濫用。1996年年底耕地總面積是19.51億畝，2008年底是18.26億畝。在過去的12年中，我國耕地面積減少了1.25億畝。雖然其中生態(tài)退耕就約占9000萬畝，但建設占用的耕地也不少。而耕地的減少直接威脅我國的糧食安全，因此溫家寶總理在今年的政府工作報告中提出"城鄉(xiāng)建設都要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度"。
三、關于城鎮(zhèn)化的幾個認識問題
1.農民變市民，只是戶籍身份的轉變嗎？
農民變市民，絕不僅僅是一個戶籍身份的改變。要真正實現兩者之間的轉換，要解決的還有捆綁在戶籍制度上的一系列社會保障問題，如養(yǎng)老、子女教育、保障性住房等，以及農民脫離土地之后的就業(yè)和生存問題。
推進城鎮(zhèn)化必須深化戶籍制度改革，促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益，把符合條件的農業(yè)人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。只有做好這些方面的工作，才可以說真正讓農民進了城，完成了城鎮(zhèn)化中農民到市民的轉化。
2.城鎮(zhèn)化主要是土地的城鎮(zhèn)化還是人口的城鎮(zhèn)化？
推進城鎮(zhèn)化，不是單純追求城市規(guī)模的擴大和設施的建設，而是要真正把一部分農民轉移到城鎮(zhèn)中來。城鎮(zhèn)化固然是土地和人口的雙重城鎮(zhèn)化，但是城鎮(zhèn)化的核心還是人口的城鎮(zhèn)化，二者必須協調發(fā)展。
近幾年來，一些地方打著"加快城鎮(zhèn)化進程"的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設開發(fā)區(qū)，不斷擴大城市面積。部分地區(qū)在"經營城市"的理念下，大肆追求土地增值的收益，進一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為。失地農民增多和一些地方后續(xù)社會保障跟不上，已成為影響社會穩(wěn)定的隱患；另一方面，促進農民工在城市落戶的制度仍未建立，導致"土地城鎮(zhèn)化"速度快于"人口城鎮(zhèn)化"速度。若按此模式繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化，失地農民的數量還會大量增加，農村人口人均占有耕地資源的數量將進一步減少。農村人口的減少慢于農村耕地的減少，不僅危及國家的糧食安全，而且勢必進一步加劇解決"三農"問題的難度。
3.怎樣看待城鎮(zhèn)化的過程中出現的"城市病"？
城市病在我國的大中小城市里，都有程度不同和側重點不同的表現，如擁堵、住房緊張、"城中村"和城市"爛邊"以及其他多種城市公共服務緊缺。而城鎮(zhèn)化的過程中，也已經出現了加劇大中型城市已有的"城市病"和新興城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理造成"城市病"現象。
目前一些城市布局結構不合理，相鄰城市之間發(fā)展不夠協調，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮(zhèn)體系和空間格局。還有一些城市片面追求經濟增長和擴大城市規(guī)模，不考慮當地資源環(huán)境承載條件，提出超越發(fā)展階段的人口、經濟、城區(qū)面積等指標，發(fā)展存在一定的盲目性。部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區(qū)，不同程度地存在人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等問題。城市規(guī)劃和管理脫節(jié)，市政工程缺乏統籌規(guī)劃和建設，綜合管理能力滯后，影響城市運行效率，一些城市"城中村"和"城市貧民區(qū)"問題比較突出。
"城市病"是經濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推動下難以避免的現象，很多國家和地區(qū)也都經歷過嚴重的"城市病"的發(fā)病期。只有合理布局大中城市和小城鎮(zhèn)，先期做好城鎮(zhèn)規(guī)劃，完善城鎮(zhèn)內公共服務設施，及時推進保障房項目，才能有效預防和治理城市病。
四、怎樣更好地促進城鎮(zhèn)化發(fā)展
1.堅持兩個"并行不悖"。即使我國進入現代化國家行列，仍將有大量人口在農村生產生活。2030年前后，我國總人口將達到15億左右，屆時即便城鎮(zhèn)化率達到了70%，生活在農村的人口仍將達4.5億。保障這部分人共享全面建設小康社會和現代化的成果，是構建和諧社會的重要任務，是我們這個有著十幾億人口的國家的必然選擇。因此，我國的城市化進程必須堅持兩個"并行不悖"，即：大中小城市發(fā)展和小城鎮(zhèn)發(fā)展要并行不悖，城鎮(zhèn)化和新農村建設要并行不悖。
2.深化戶籍制度改革，促使農民真正轉移到城鎮(zhèn)。推進城鎮(zhèn)化必須深化戶籍制度改革，真正把一部分農民轉移到城鎮(zhèn)中來。當前，要加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益，把符合條件的農業(yè)人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。同時，要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。此外，還要保障農民工各項權益，在就業(yè)、培訓、社會保障、子女入學等方面采取有針對性的措施，讓農民工有序地融入城鎮(zhèn)，讓中小城市和縣城成為農民工在城市生活的新家園。
3.促進大中小城市協調發(fā)展，注重各級城市的積極作用。我國人地矛盾異常尖銳，而發(fā)展大城市有利于就業(yè)機會的創(chuàng)造、土地資源的節(jié)約使用和生態(tài)環(huán)境保護。但是另一方面，由于我國人口規(guī)模龐大，農業(yè)人口占據比例居高，發(fā)展中小城市尤其是小城鎮(zhèn)更為有利于推進農業(yè)人口城鎮(zhèn)化，并且中小城市在創(chuàng)造就業(yè)機會、方便人民生活方面具有一定的優(yōu)勢，中小城市的發(fā)展應受到高度重視。
4.優(yōu)化城市在國土空間上的布局，提升沿海和東北城市群人口承載量，促進形成中部城市群體系，著力培育西部核心城市。我國各地城市發(fā)展的條件差異較大，中東部地區(qū)更適宜人居和城市發(fā)展，總體上說，未來我國人口應更多地流向中東部地區(qū)。但是中東部地區(qū)受到城市空間飽和，土地資源不足的制約，要走集約式的發(fā)展道路。而西部地區(qū)要把現有的核心城市打造成西部城鎮(zhèn)化的"引擎"，做大這些城市的規(guī)模，同時還要在資源和土地等綜合條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)，在科學規(guī)劃的前提下，設立新的城市，使之發(fā)展成為新的人口聚集區(qū)和經濟增長點。
五、關于推進城鎮(zhèn)化建設的重要論述
●2010年10月15日至18日，黨的十七屆五中全會召開，會議提出，"十二五"時期，我國城鎮(zhèn)化率將超過50%，這意味著有一半以上人口將工作和生活在城鎮(zhèn)。要順應城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，抓住城鄉(xiāng)人口結構轉折的重大機遇，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，加強城鎮(zhèn)化管理，完善城市化布局和形態(tài)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，在城鎮(zhèn)化中釋放內需潛力、促進結構調整。注重從制度上解決好農民工權益保護問題，完善符合國情的住房政策體系，合理引導住房需求。
●溫家寶總理在今年兩會政府工作報告中指出，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，要堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅持科學規(guī)劃，嚴格管理。加強城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高管理和服務水平。因地制宜，分步推進，把有穩(wěn)定勞動關系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮(zhèn)居民。對暫不具備落戶條件的農民工，要解決好他們在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租賃、社會保障等方面的實際問題。要充分尊重農民在進城和留鄉(xiāng)問題上的自主選擇權，切實保護農民承包地、宅基地等合法權益。城鎮(zhèn)化要同農業(yè)現代化和新農村建設相互促進，這是必須堅持的正確方向。
●2011年6月24日，李克強副總理在中國浦東干部學院市委書記、市長"城市化與城市現代化"專題培訓班時強調，要把城鎮(zhèn)化作為促進經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展、加快轉變經濟發(fā)展方式的重要內容，以科學發(fā)展觀為指導，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，不斷釋放城鎮(zhèn)化在擴大內需中的巨大潛力，惠及廣大人民群眾。要深刻認識城鎮(zhèn)化在現代化建設全局中的戰(zhàn)略意義。我國是一個發(fā)展中大國，最大的內需在城鎮(zhèn)化，促進發(fā)展最大的潛力也在城鎮(zhèn)化。我國城鎮(zhèn)化提升的空間還很大，推進城鎮(zhèn)化必將有效拉動市場需求，顯著提高人民生活水平。同時，城鎮(zhèn)化是解決"三農"問題的重要途徑，推進城鎮(zhèn)化需要鞏固和加強農業(yè)的基礎地位。李克強強調，要順勢而為，以工促農、以城帶鄉(xiāng)，在推進城鎮(zhèn)化過程中統籌城鄉(xiāng)發(fā)展。李克強指出，要牢固樹立在科學發(fā)展中推動城鎮(zhèn)化的理念。要從中國的基本國情出發(fā)，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路。在優(yōu)化東部地區(qū)城市發(fā)展的同時，加快在中西部地區(qū)培育和發(fā)展一批城市群，促進區(qū)域協調發(fā)展。要按照綠色低碳等先進理念，高起點規(guī)劃、高水平建設城市。要大力推進城市文明建設，傳承和弘揚中國優(yōu)秀傳統文化，汲取人類先進文化理念，不斷提升城市的內涵和品位。
2012年山東公務員考試復習用書可參考《2012年山東公務員考試一本通》。
